[摘要] 在土地制度的创新探索方面，广东再一次加快了步伐，先行先试。近日广东省法制办正式就《广东省农村宅基地管理办法》（送审稿，截止到9月4日）公开征求意见。
在土地制度的创新探索方面，广东再一次加快了步伐，先行先试。近日广东省法制办正式就《广东省农村宅基地管理办法》（送审稿，截止到9月4日）公开征求意见。据该送审稿称，符合相关条件的农村集体经济组织成员，报乡镇人民政府或街道办事处同意，可以购买本镇区域范围内农村集体经济组织成员的房屋，并取得相应的宅基地使用权。
而即将开闸的宅基地“有范围、有条件”转让，使得土地制度改革向前又迈出了关键一步。
宅基地可一定范围内转让
上述送审稿提出，依法取得的农村宅基地，应当办理宅基地使用权登记，依法登记的宅基地使用权受法律保护。同时提出“一户一宅”原则，农村集体经济组织成员一户只能申请一处宅基地。
城镇居民被严格限制在购买范围之外。该文件称，鼓励农村集体经济组织成员出售依法取得的一户一宅之外的农村房屋，房屋所在的宅基地使用权相应转让。不过，文件强调，农村宅基地的所有权属于农村集体经济组织，“严禁城镇居民购买农村宅基地及其地上房屋、附着物。”
时间回溯至今年3月7日，《广东省城镇化发展“十二五”规划》正式出炉。《规划》明确提出，“完善农村宅基地和承包土地处置、城乡社会保险（放心保）制度衔接等方面的具体配套政策，建立转户农民权益保障机制，允许转户农民在自愿基础上通过市场流转方式出让承包地、房屋、合规面积的宅基地并获得财产，解除农村劳动力进城落户的后顾之忧。”
虽然广东提出了探索转户农民宅基地的正常退出机制的整体框架，但具体的思路及细则出炉各方都在揣测之中。此时公布公开征求意见稿，超出预期。
海通证券(600837,股吧)近日出炉的研究报告引起市场关注。该报告在预测我国土地制度改革的时间表方面提出，短期出台的《农村集体土地征收补偿条例》，按市价补偿农民，被征地农民纳入社保体系。中期内，多地试点农村集体建设用地流转。实施以土地为基础的不动产统一登记制度，进行农村土地确权，赋予农民集体土地处置权、抵押权、转让权。长期则缩减政府征地范围，全面推行农村土地特别是非公益集体建设用地市场化流转。多地建立农村土地交易市场。
已积累相关试点经验
事实上，广东已经有地级市开始进行相关方面的探索。早在几年前，广州就对宅基地流转进行试点，广州的宅基地和集体用地上住宅可以转让，但只限于本村村民内部流转，这意味着小产权房仍然不可能拿到房产证，而集体土地上的非住宅房屋则是允许在外部流转的。
在佛山顺德，也开始探索宅基地分配制度的改革。如北滘镇试点的“一户一宅”政策，按照到某一时点的实有人口数量，一次性下达村民住宅建设用地指标，将宅基地进行固化，并逐年安排建设。指标使用完毕，不再审批单家独院式村民住宅用地。
记者于6月份在广东云浮市采访了解到，该市已经试行宅基地集体内部流转政策。云浮市副市长黄志豪称，“宅基地可以同村之间转让，内部也有价格。”该政策是对宅基地抵押贷款的进一步完善和提升，是防范风险事件发生的重要措施。
广州一直走在试点的前列。7月24日，广州市国土房管局和市法制办起草的《关于我市土地节约集约利用的实施意见》也对外公开征求意见。该《实施意见》提出，有条件的村，经村民会议讨论决定，可以由村委会或村集体经济组织向申请建房农民收取宅基地有偿使用费。据悉，成渝试点“地票”流转成为广州借鉴的模式，相关条文也写入该征求意见中。
与此同时，广州正加快建立城乡统一的土地交易市场，规范集体土地所有权人采取公开方式出让、出租集体建设用地使用权。集体建设用地流转将在全市统一的土地市场平台上公开发布信息并进行交易。
记者还了解到，广州从化市已经有部分镇的村集体开始出售宅基地的产权。广州早年就已经完成的农村土地登记发证工作，为此奠定了良好基础。目前，广东各地也在大力推动农村土地的等级确权以及土地证发放的进展。
“集体内部流转和政府推动退出都难以从根本上解决宅基地流转问题，”市场人士认为，广东宅基地流转的口子开的还不是很大，“希望通过采用价格手段等市场化的方式来实现宅基地退出。”
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涉及土地征收的第47条，或成为即将修订完成的《土地管理法》有重大变动的条文。
这份已历经多年修订但进展艰难的法律或在今年年内有定论，伴随而来的是大幅缩减的修订内容。
征地制度改革，几乎成为此次《土地管理法》修法的重点，与之同步完成的，还有高层明确要在本届政府任期内完成的《集体土地征收补偿条例》。
不过，征地制度改革或许只是未来土地改革序幕拉开的前奏而已。近半年来，由相关部委或官方智囊机构组织的与土地改革有关的座谈和内部讨论密度已超过了以往。
“他们找你谈，本身就是一种态度。”中国土地学会副理事长黄小虎对本报记者表示。黄小虎曾参加过其中的一些讨论。
而在修法、座谈的同时，国土资源部也在督促地方土地部门依照国务院的要求，在年底之前完成农村集体土地的确权颁证工作。在一些专家眼中，完成农地确权将是进一步推进上述改革的基础所在。
修法第47条
在即将修订完成的《土地管理法》中，外界更为关注的城市建设用地使用权期限及续期、宅基地权利、土地交易、承包经营权流转等等问题，或许均将不会涉及。严格来说，重要的修订内容将仅限于原《土地管理法》的第47条，亦即关于土地征收的一些条文。
事实上，如果不是本届政府对征地制度改革立下的承诺，《土地管理法》的修订或许要等待更长的时间。
在2012年年初，国务院总理温家宝曾表示在本届政府任期内一定要出台农村集体土地征收补偿条例，并要求国土资源部在6月底前拿出《集体土地征收补偿条例》(以下简称《征地条例》)。
但问题很快出现，由于《征地条例》所制定的一些新内容已突破了现有《土地管理法》的框架，假如单独颁布，必然遭遇“与上位法冲突”的尴尬。因此只能在《土地管理法》完成修订颁布实施之后，方才能够作为配套法规颁布实施。
在今年春节之后，国土资源部就拿出了缩小《土地管理法》修订范围的方案，以期优先进行征地制度方面的改革，完成政府承诺。
新的方案宣称将紧紧围绕征地制度改革，重点完善征地补偿安置制度，解决被征地农民发展权问题。而在《土地管理法》主要围绕第47条修订完成的同时，《征地条例》也将由国土资源部牵头起草，目前该法规的条文已基本成型。
而相比之前的条文，新47条的变化主要包括两大块内容，征地补偿的结构以及征地范围。
本报从多方获悉，针对农民的财产性补偿与安置补偿在新的方案中已被分开处理。如果今后严格按照征地制度改革的要求来实施，那大部分地区农民获得的补偿都将大幅提升。
而在征地范围方面，“城建开发”将会成为新的征地条目。“不可能完全局限按公益性来划征地范围，还是要充分考虑到工业化城市化发展的需要。”有官员这样称。
大土改序幕拉开
尽管目前土地制度的改革暂时局限于征地制度之上，但更大范围的讨论实际已经展开。
今年七八月间，相关部委便组织土地制度方面的专家学者进行了相关的座谈和内部讨论。黄小虎认为，这些座谈召开本身就代表着土地制度大改革可能开启的信号，但他拒绝向记者透露更多的会议内容。
另一些知情人士则认为，未来土地管理制度的方向可能将朝着“用途管理”的方向偏移，即依靠国土规划，对土地的用途进行控制，而对具体的使用指标相对放宽。
在当前体制下，主管部委国土资源部主要通过指标控制，以及对指标的审批权来进行的土地管理。每年国土资源部将制订土地使用计划，并将建设用地指标下发各省份，由各省份再放地市分配，并对不在土地使用计划之内的违法用地进行督查和问责。
不过即便在国土资源部内，也有官员对当前体制存在的问题直言不讳。“现在我们在执行过程中，土地利用规划是弹性的，但用地计划指标却是刚性的。结果经常为了适应刚性的指标，将土地利用规划调来调去。”这位官员认为，土地利用规划制订应有科学严谨性，更应该扮演刚性角色，相反，地方应该有一些自主调节计划用地的权利才合理。国土资源部应该放开计划指标的弹性。
而对于城市建设用地使用权期限及续期、宅基地权利、土地交易、承包经营权流转等等社会关注的热点问题，该官员坦承，这些改革及利益群体太多，改革成本较大，可能不会在短期内有所推进。
土地确权加速中
土地相关法律法规的修订和讨论仍在进行的同时，国土资源部也在着手完成改革的一些基础性工作，对村集体土地的确权颁证工作便是其中之一。
所谓“确权颁证”，是对“明确农村集体土地使用权、核发土地使用权证书”的简称。按照现行《土地管理法》，农村土地为集体所有。农村集体土地中主要分为两大部分，耕地和农村集体建设用地。目前，“确权颁证”工作主要针对农村集体建设用地展开。
依照国务院要求，这项工作需在2012年年底前完成。但在此前的通报中，国土资源部给出的集体土地确权颁证完成率一直停留在70%左右。
在国土系统的一次内部工作会议上，国土资源部党组成员、副部长王世元曾表示，农村集体土地的确权颁证工作“进展不平衡、质量不平衡”，与此同时他还提出要求，要各地借鉴工作进展较快地区的经验。
土地的确权，意味着对农民或村集体土地权益的认可，从而可能导致地方政府在农村集体土地征收、补偿等方面面临更为严格的制约。这可能是该项工作停滞不前的主要原因。
不过最后的冲刺正在进行中。8月间，国土资源部与各地方国土系统召开了一次视频会议，而在会议上，相关领导再次要求各地务必在年底之前依照国务院要求完成确权颁证工作。
依照国土资源部的表述，在农地“确权”之后，下一步的工作就是“赋能”，农地能否流转？能否允许金融抵押？这些权益赋予的前提，都是明确所有人的“确权”。而“赋能”则是下一步土地制度改革与《土地管理法》修订的重要课题内容。
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