[摘要] 深圳作为我国高度城市化的城市，一直走在土地制度改革前列。但是，由于之前改革仓促，仍然存在未完善征(转)地补偿手续的用地，这些地块虽名义上为国有，但实际仍被原村集体占有，甚至在无合法手续的情况下进行违法建筑，造成土地资源闲置或低效利用。
政策创新欲解土地权属争议
2013年1月，深圳市政府发布《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法(试行)》，明确指出，未来深圳将根据产业类型实行差别化供地、差别化地价，并将工业用地的土地使用权年限下调至30年。同时，作为深圳拓展产业用地空间的配套政策，原农村集体经济组织继受单位合法工业用地也可申请进入市场流通。另外，为促进农村集体土地在土地市场的交易，将健全全市产业用地供应的信息公开和收集制度。
深圳市规划和国土资源委员会相关负责人在接受《经济参考报》记者采访时表示，《办法》提到的原农村集体经济组织合法工业用地和尚未完善征(转)地补偿手续的工业用地，前者是政府将土地使用权批准给原农村集体经济组织并供其使用的建设用地，后者是在2004年深圳宝安、龙岗两区城市化全部农村集体土地转制为国有后，即全市土地已经国有化后前提下的未完善经济补偿关系的土地，与国内其他地区的“集体土地”是有所区别的，该部分土地入市与国家现行土地政策是基本一致的。
“《办法》引入市场机制创新土地分配方式，有利于促进原农村集体将土地释放出来，拓展深圳产业空间，为深圳产业转型升级服务。”上述人士表示。
按照深圳市文件规划，深圳原农村集体经济组织继受单位合法工业用地放开入市，可以用两种分配方式供选择，“种方式是所得50%纳入市国土基金，50%归原农村集体经济组织继受单位，第二种方式是所得70%纳入市国土基金，30%归原农村集体经济组织继受单位，并可持有不超过20%的物业用于产业配套”。
另外，为进一步调动原农村集体经济组织继受单位的积极性，申请纳入全市统一的产业用地市场的合法留用地，免收《深圳市原原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》中规定的工业类用地需缴纳的地价。而可进行出让的产业用地，则需在深圳原农村集体经济组织继受单位实际占用的符合城市规划的产业用地的基础上，理清土地经济利益关系，完成青苗、建筑物及附着物的清理、补偿和拆除后，才可申请以挂牌方式公开出(转)让土地使用权。
对此，深圳市规划和国土资源委员会曾表示，深圳在2004年前后就实现了城市化，土地实现了国有化。此次政策创新，主要是针对农村城市化过程中存在“部分土地权益有争议，政府拿不回、集体用不了”的历史遗留问题，以及部分深圳原农村集体经济组织继受单位将土地用于低端厂房建设、廉价出租的现状，以期盘活土地资源，为深圳转型升级腾出更大空间。
问题出在明晰产权方面做的不够
此次深圳土地管理制度改革被认为是拉开土地供给双轨制的序幕，也可以说是为未来城镇化土地制度改革探路。国家发改委城市和小城镇中心规划研究部主任文辉表示，深圳土地制度改革一直走在我国前列，虽然不具有可复制性，但其部分内容以及改革中所存在的问题值得后期城镇化城市借鉴。
文辉认为，在发展城镇化的背景下，很多城市都会遇到和深圳类似的情况，因此，从深圳土改中寻求问题真正原因，便是深圳试点的成功。
“问题的出现多是在明晰产权方面做的不够。”文辉认为，深圳在未完成土地确权的条件下便一次性将土地性质进行更改，才出现很多所谓的历史遗留问题“确权后至少可以保证现有土地法律规定年限内不会出现问题，而对于超过年限的土地，则需要更全面的顶层设计。
“在土地改革过程中，应减少政府层面的参与。”中国房地产协会副会长朱中一表示，现行农村土地入市途径一般是先将农村集体用地转变为国有用地，再通过政府招拍挂等方式将土地使用权转让，这种方式一方面催生地方政府对土地财政的依赖，另一方面却并未使农民从土地使用权流转中。
朱中一认为，深圳市土改政策意在农村城镇化过程中理顺农村集体经济组织土地权益争议的同时，使农村土地使用权受让方直接与出让方对接。这使农民直接从土地使用权出让中直接受益，并补充地方财政收入。
“政策设定都是尽量市场化，使农民受益，因此，在后期分配过程中，更应该减少政府层面的介入，真正使农民自主决定。”朱中一表示，这样一方面加大农民土地改革积极性，另一方面，减少在征地过程中农民与政府间所产生的矛盾。
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